央行徐忠：社保费率仍有下降空间，增值税有下调必要性

导读：
短期看社保费率仍有进一步下降的空间，社保税率是目前企业广义税负中负担最重的一块，降低社保费率对企业降成本的影响非常显著。长期看适应人口老龄化的发展趋势，应将养老金投资模式从现收现付制转为基金积累制，做实个人养老账户，使账户产权更为清晰，实现多角度的正向激励，调动个人参加社保的积极性。

中国人民银行研究局局长徐忠在第九届财新峰会表示，稳定经济形势就需要抓住中国经济的主要矛盾，平衡好短期需求管理与结构性改革的关系，因此，当前需要以改革的思路进行需求管理，有效的需求管理也是深入推进供给侧结构性改革，营造适宜的环境的基础。

什么是需求管理?徐忠认为，本轮金融危机之后，美国基本上秉承了凯恩斯主义，通过救济、复苏、改革三部曲走出危机，积极的财政政策和宽松的货币政策双管齐下，强而有力的需求管理有力地支撑了经济复苏，为之后的改革和再平衡创造了条件。

由此可见，需求管理旨在熨平短期经济波动，当经济周期下行时复苏应当优先于改革。只有在经济正常运行时，才能有效地推动改革，不能为改而改、操之过急。

但人们总是习惯于将需求管理和结构性改革混为一谈。这主要是因为作为转轨国家，我国的相关体制机制没有建立健全，宏观调控宽泛化，市场投资承担了短期需求管理和结构性改革的双重任务，一些改革甚至以行政式的调控手段加以推进，短期需求管理与结构性改革的权衡表现为宏观调控对短期与中长期目标的权衡。

徐忠认为，各个部门牵头制定和实施的经济政策或多或少、或明或暗地被纳入了宏观调控当中，甚至一些本应该保持稳定的法律、规章、制度也被作为了宏观调控的手段，价格政策、土地政策、环保政策、监管政策都被赋予了宏观调控的职能。“例如大家非常关注的房地产调控政策，借助于行政干预手段，限购、限贷、限价、限售、限商，市场上称之为五限谱，其威力一点也不亚于财政政策和货币政策。从这个意义上来讲，宏观调控的外延被无限扩大”。

“要平衡好两者的关系，就必须在特定的经济发展阶段准确把握经济的主要矛盾，妥善施策”，他强调。

那么我们当前面临的主要矛盾是什么?中央政治局10月31日召开会议，提出了“当前经济运行稳中有变”这一重要判断，说明我国经济运行环境明显变化，经济下行压力明显加大，有效需求不足已成为当前的主要矛盾，而这一趋势在2019年还将延续。

“必须清醒认识到当前经济下行压力有相当一部分是前期政策落实不到位的结果，主观因素影响更为显著”，徐忠强调，“前一阶段的政策调控存在一刀切倾向，在整顿地方政府隐性债务的同时，为考虑补短板的基建资金的缺口，基建投资迅速下跌。房地产市场存在补库存的压力下，通过限制政策打击投机需求，当然也误伤了合理的改善性住房需求。行政性去产能更多地是去产量，改善中上游行业的盈利。运动式的加强环保，加大企业的负担，很多有效率的民营企业不得不退出市场。一些宏观政策缺乏统筹，相互不协调，政策效应同向叠加，一些初衷是好的政策产生了相反的效果”。

徐忠认为，当前我国宏观经济调控应当更好地平衡短期目标和中长期目标，更加注重以改革的思路进行短期需求管理，稳定经济增长，稳定市场信心，夯实经济发展的基础。在发展中解决问题，为进一步推进供给侧结构性改革创造条件。

在谈到房地产投资时，徐忠分析称，目前我国房地产调控成效明显，一二线城市政策环境严厉，呈现出“五限”格局，房价上涨得到了有效的抑制。同时政策的“挤出效应”逐步显现，房地产投资增速不断下滑。“短期看一二线城市房地产保持紧调控态势具有合理性和必然性，但同时也要看到这些调控措施误伤了一些有效的需求。因此，我们同时应该增加住房的供给，更好地满足住房的刚需”。

在基础设施建设方面，徐忠分析称，地方政府债务收紧过快，基础设施投资增速回落较多。今年8月，中央发出了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务办法》两份文件，有效管住了地方政府隐性债务行为，堵后门的同时地方政府债务开前门的力度太小，导致基建投资增速回落较大，加剧了经济下行的压力。“财政预算安排的政府债券发行规模远低于现实中的合理需求”。他强调，地方政府右手举债的过程中，左手资产端也积累了相当规模的优质资产，这些高质量的资产，土地、国有企业股权等完全可以覆盖现有的债务，只是缺乏资产变现用于债务偿还的意愿和渠道。

他建议，考虑到各地情况差异，应允许有条件、有需求的地方政府进行市场化举债，支持基础设施建设。“我国城市化水平仍然偏低，人口尚在大规模跨区域流动，人口流入和经济发展较好的区域还有大量基础设施投资的需求和潜力，不能一刀切”。

徐忠指出，除了基础设施建设、房地产等传统领域，我国在绿色发展、5G技术、教育、医疗、养老等领域面临新的快速增长的需求，要将这些领域培育发展成为中国新的增长点，就必须为之创造良好的环境。比如降低市场准入的壁垒，坚持国有企业的竞争中性，进一步推动简政放权，减少对市场的行政干预。

在谈到货币政策和财政政策时，徐忠强调，应以改革的思路处理好需求管理中的货币政策和财政政策的关系。首先，应该充分认识到货币政策对经济增长的局限性。货币政策是通过直接作用于金融体系，并且经过金融体系传导到实体经济的宏观政策。货币扩张对实体经济的传导路径长、见效慢，刺激程度受金融机构风险偏好影响大，效果具有一定的不确定性，通常不是稳增长的第一选择。现阶段货币政策的重点应当是维护适宜的货币环境。

第二，盲目扩张M2和社融不可取。在其看来，当前中国经济已主要由国内需求推动，消费和服务业逐渐成为主要的推动因素。与投资和制造业相比，对资金的依赖度比较低。因此，M2和社融等数量指标与实体经济的关联度明显下降，盲目追求M2和社融的融资供给，而不在提振实体经济上想办法，不仅无法解决有效需求不足的矛盾，还会加剧物价和资产价格的上涨压力。

第三，货币政策效果在很大程度上取决于金融机构的健康性和监管政策。今年以来，金融监管政策加强，随着影子银行体系的收缩，表外回表，金融机构风险偏好明显下降，资本充足率面临压力，信贷投放明显放缓。货币下降，对货币政策传导影响显著。从实体经济的感受看，是整个金融体系与影子银行体系的同时缩窄。短期看去杠杆背景下应着力缓解金融机构的资本金压力，恢复并增强对实体经济的支持。

长期看为适应经济增长的转型，金融体系要从过去主要支持国有企业、基础设施、房地产投资转向加大对小微企业的金融支持。徐忠认为，针对我国大银行多，中小银行少，直接融资占比较低的实际情况，完善金融体系可以从以下四个方面入手：一是应该健全中小银行体系。二是应充分发挥金融科技的作用。三是大型商业银行在一些小微企业金融服务发展比较好的先设分支机构。四是可以探索主干银行制度。

在谈到财政政策的空间和财税体制的改革方向时，徐忠认为，从国际比较看，我国的宏观税负不算高，主要是社保缴费的负担较高。目前我国的五项社会保险缴费合计达到企业工资总额的39.25%。根据世界银行的计算，2016年中国的总税率为68%，其中社保缴费占48.8个百分点，是负担最重的一项。

徐忠表示，短期看社保费率仍有进一步下降的空间，社保税率是目前企业广义税负中负担最重的一块，降低社保费率对企业降成本的影响非常显著。长期看适应人口老龄化的发展趋势，应将养老金投资模式从现收现付制转为基金积累制，做实个人养老账户，使账户产权更为清晰，实现多角度的正向激励，调动个人参加社保的积极性，同时应加大国有资本管理社保的力度，弥补养老金的历史欠账，保证社保基金在人口老龄化背景下的可持续性，以养老基金持有国有企业股权，也有利于完善国有企业的公司治理，同时还可以避免少数国家在国有企业相关议题上对中国的指责。

第二，在徐忠看来，增值税理论上不构成企业的负担，但是中国的增值税税制存在扭曲，导致企业的税负感较重。目前的结果是大中型国有企业减税，小微企业税负增加。因此，短期看增值税调节对企业负担仍有实质性影响，有下调的必要性。长期看应推动完善增值税抵扣链条，减少税制中存在的扭曲效应，使增值税真正成为真正对企业中性的税收。

第三，个人所得税的税负结构不合理，中低收入群体的税负太重。徐忠称，个人所得税是调节收入分配的有力工具，理论上应该主要面向中高收入群体，将中低收入群体尽可能排除在外。但我国2016年纳税人数量已经占到城镇职工人数的82%，中低收入工薪阶层成为纳税主体，税负偏重。相反高收入群体该收的税没有收上来，为了保证税收收入，导致中低收入群体适用的起征点过低，税率偏高。因此，短期看可降低个人所得税税率，要提高起征点。长期看，应不断加强对高收入群体的税收征管，加大处罚力度和威慑力，更好地维护社会公平。

第四，积极的财政政策应该更加积极。他认为，当前中央财政政策仍有很大空间，应该提高财政资金使用效率，“目前一些地方政府因资金配套不足，导致中央转移支付资金闲置，急需盘活几万亿的国库资金。同时财政资金碎片化使用，如果集中力量办大事、补短板，也有改善的空间”。

其分析称，短期看，积极的财政政策需要聚焦基础设施这一突出的短板，保持有效的投资力度，促进内需扩大。长期看，需要加快建设性财政向公共财政转型，不断优化财政支出的结构，减少市场化的基础设施项目的支出，增加教育、医疗、养老、环保、扶贫等公共领域的支出，提供有效率的、让群众满意的公共服务，增强人民群众的获得感。

“我国可以实施更加积极的财政政策，不存在所谓的资源约束。有很多专家学者认为我们实施财政政策的资源约束比较大，但实际上来说，你是要平衡财政还是功能财政?”，徐忠反问。

徐总总结道，我国经济的主要矛盾是有效需求不足，应坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用，宏观调控应当在短期需求管理和结构性改革中更好地权衡，更加侧重于以改革的思路进行短期需求管理，稳定经济增长，稳定市场信心，夯实经济发展的基础，才能为进一步深化供给侧结构性改革创造条件。

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